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Polizei

 

[mittellateinisch policia, von griechisch politeía »Staatsverwaltung«], bezeichnet sowohl die Polizeigewalt als auch die Polizeibehörden und Polizeibeamten.

 

 Begriffsentwicklung

 

Seit Aufkommen des Begriffs im 15. Jahrhundert verstand man unter Polizei einen die gesamte Verwaltung umfassenden, geordneten Zustand des weltlichen Gemeinwesens. Im Absolutismus auf die innere Staatsverwaltung beschränkt, bezog sich Polizei im 18. Jahrhundert sowohl auf die Gewährleistung der Staatssicherheit als auch auf die Förderung der Wohlfahrt, die dem Untertanen zwangsweise verordnet werden konnte. Im 19. Jahrhundert setzte sich der bereits im Preußischen Allgemeinen Landrecht von 1794 enthaltene, auf die Gefahrenabwehr begrenzte Polizeibegriff durch (materieller Polizeibegriff), der auch im § 14 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes von 1931 seinen Ausdruck fand.

 

Da nach 1945 im Zuge der »Entpolizeilichung« in einigen Besatzungszonen und später in zahlreichen Bundesländern ein großer Teil der Gefahrenabwehraufgabe den allgemeinen, nicht »Polizei« genannten Verwaltungsbehörden übertragen und nur ein Kern der Gefahrenabwehrtätigkeit (v. a. Kriminalitätsbekämpfung und Verhütung sonstiger unmittelbar drohender Gefahren im Polizeivollzugsdienst) der meist uniformierten »Polizei« vorbehalten blieb, muss zwischen dem materiellen, aufgabenbezogenen und dem formellen, behördenbezogenen Polizeibegriff unterschieden werden. Polizei im materiellen Sinn ist danach die staatliche Aufgabe der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, d. h. der Schutz aller Rechtsgüter und der Rechtsordnung insgesamt; Polizei im formellen Sinn sind die gesetzlich so bezeichneten Polizeibehörden. Die meisten Bundesländer unterscheiden zwischen der allgemeinen Ordnungsverwaltung (samt Sonderordnungsbehörden), der auch zahlreiche Aufgaben der Gefahrenabwehr (z. B. Bauüberwachung, Gewässerschutz) übertragen sind, und den Polizeibehörden, die besonders den Polizeivollzugsdienst mit der Schutzpolizei und der Kriminalpolizei umfassen. Nur Baden-Württemberg, Bremen, Saarland und Sachsen halten in unterschiedlichem Ausmaß an der Einheit von formellem und materiellem Polizeibegriff fest, unterscheiden allerdings zwischen Polizeibehörden und Polizeivollzugsdienst.

 

 Polizeirecht und Organisation

 

In Deutschland ist die Polizei im Prinzip Angelegenheit der Bundesländer (Polizeihoheit der Länder). Sie regeln die Polizeiorganisation und erlassen allgemeine Polizeigesetze. Während das Organisationsrecht größere Verschiedenheiten aufweist, stimmt das Recht des polizeilichen Handelns in den Ländern weitgehend überein. Vorbild für eine Novellierung des Polizeirechts war der 1975 von der Innenministerkonferenz verabschiedete (erste) Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes.

 

Nach der bundesstaatlichen Ordnung des GG steht die Kompetenz zur Regelung des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts den Ländern zu; der Bund hat die Gesetzgebungsbefugnis nur auf den ihm speziell übertragenen Gebieten (z. B. Art. 74 Nummer 4a, Waffenrecht; Art. 73 Nummer 10, Zusammenarbeit von Bund und Ländern in der Kriminalpolizei). Entsprechend hat der Bund nur begrenzte Polizeigewalt im Rahmen der bundeseigenen Verwaltung. So besteht z. B. das Bundeskriminalamt, der Bundesgrenzschutz, die Strom- und Schifffahrtspolizei für die Bundeswasserstraßen (im Unterschied zur Wasserschutzpolizei der Länder), das Luftfahrtbundesamt sowie der Zollgrenzschutz und Zollfahndungsdienst; aufgrund eines Gesetzes von 1992 werden die Aufgaben der früheren Bahnpolizei vom Bundesgrenzschutz wahrgenommen (§ 3 Bundesgrenzschutzgesetz). Außerdem übt der Präsident des Deutschen Bundestages als ordentliche Polizeibehörde gemäß Art. 40 Absatz 2 GG im Gebäude des Bundestages nicht nur das Hausrecht, sondern auch die ausschließliche Polizeigewalt aus. Eine Polizeigewalt eigener Art ist die gerichtliche Sitzungspolizei.

 

In den Ländern, die zwischen der (allgemeinen) Sicherheits- und Ordnungsverwaltung und speziellen Polizeibehörden unterscheiden, folgt die Gliederung der Sicherheits- oder Ordnungsbehörden der allgemeinen Verwaltungsgliederung. In Nordrhein-Westfalen sind z. B. die Gemeinden die örtlichen Ordnungsbehörden, die Kreise und kreisfreien Städte Kreisordnungsbehörden und die Bezirksregierungen (Regierungspräsidenten) Landesordnungsbehörden. Untere Polizeibehörde sind hingegen die Landräte als untere staatliche Verwaltungsbehörde und in den kreisfreien Städten die Polizeipräsidenten; höhere Polizeibehörden sind die Bezirksregierungen (Regierungspräsidenten) und das Landeskriminalamt; daneben besteht die Bereitschaftspolizei. Der Polizeivollzugsdienst ist überall (außer in Bremerhaven) entkommunalisiert, d. h. er wird vom Land, nicht von den Gemeinden wahrgenommen.

 

In den Ländern, die Polizeibehörden und allgemeine Ordnungsverwaltung nicht trennen, sind die allgemeinen Verwaltungsbehörden Polizeibehörden. So ist etwa in Baden-Württemberg die Gemeinde mit dem Bürgermeister Ortspolizeibehörde und das Landratsamt als untere staatliche Verwaltungsbehörde Kreispolizeibehörde; der organisatorisch hiervon getrennte Polizeivollzugsdienst ist ebenfalls »entkommunalisiert«. Als Dienststellen der Vollzugspolizei (Polizeibeamte der uniformierten Schutzpolizei und der Kriminalpolizei) unterhalten die Länder die Landespolizei (Landpolizei), ein Landeskriminalamt, die Bereitschaftspolizei sowie in Bayern die Bayerische Grenzpolizei. Innerhalb der Landespolizei können besondere Dienststellen für bestimmte sachliche Dienstbereiche gebildet werden (neben Schutz- und Kriminalpolizei z. B. Verkehrspolizei, Autobahnpolizei, Wasserschutz-P). Die Vollzugspolizei wird tätig, soweit die Gefahrenabwehr durch andere Behörden (besonders Ordnungsverwaltung) nicht oder nicht rechtzeitig möglich erscheint (unaufschiebbare Maßnahmen). In anderen Fällen, z. B. bei Anwendung unmittelbaren Zwangs, ist sie ihnen zur Vollzugshilfe verpflichtet.

 

Mit der deutschen Vereinigung ist die zentralistisch aufgebaute und dem Minister des Innern unterstellte Deutsche Volkspolizei der DDR in Landespolizei der fünf neuen Länder überführt worden. Die Polizei des Landes Berlin ist unter Ausdehnung des Geltungsbereichs der Westberliner Polizeigesetze auf den Ostteil der Stadt vereint worden. Zunächst galt im Beitrittsgebiet noch das von der Volkskammer beschlossene Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Polizei vom 13. 9. 1990; es ist inzwischen durch eigene, im Wesentlichen an den Gesetzen der alten Länder orientierte Polizeigesetze der neuen Länder ersetzt worden.

 

 Polizeiliche Aufgaben und Befugnisse

 

Hauptaufgabe der Polizei ist die Gefahrenabwehr. Dem Polizeivollzugsdienst ist darüber hinaus die Mitwirkung bei der Verfolgung strafbarer Handlungen und Ordnungswidrigkeiten übertragen; sie beruht v. a. auf den Vorschriften der StPO (§ 163 u. a.) und dem Gesammelten über die Ordnungswidrigkeiten. Ein bestimmter Kreis von Polizeibeamten hat als Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft (§ 152 Gerichtsverfassungsgesetz) besondere Befugnisse.

 

Bei der Gefahrenabwehr ist die Vollzugspolizei grundsätzlich nur insoweit (sachlich) zuständig, als die allgemeinen Ordnungsbehörden oder die Sonderordnungsbehörden nicht oder nicht rechtzeitig handeln können. In ähnlicher Weise obliegt der (Vollzugs-)Polizei der Schutz von privaten Interessen und Rechten nur dann, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne polizeiliche Hilfe die Gefahr besteht, dass die Verwirklichung des privaten Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert wird.

 

Ermächtigungsgrundlage für das Handeln der Ordnungs- oder Polizeibehörden und der Vollzugspolizei ist die so genannte polizeiliche (ordnungsrechtliche) Generalklausel, sofern nicht spezielle gesetzliche Ermächtigungen (z. B. durch die Gewerbeordnung oder die Immissionsschutzgesetze) in Betracht kommen. Die Generalklausel gibt den Ordnungsbehörden oder der Polizei die Befugnis, nach pflichtgemäßem Ermessen die notwendigen Maßnahmen zur Abwehr oder Beseitigung einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu treffen. Eine Gefahr besteht bei hinreichender Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Ein Einschreiten erfolgt nach pflichtgemäßem Ermessen (Opportunitätsprinzip), der Einzelne hat keinen Anspruch auf Einschreiten, es sei denn, er wird in hochrangigen Rechtsgütern (Leben, Gesundheit) unmittelbar gefährdet. Die Maßnahmen unterliegen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, d. h., sie müssen zur Gefahrenabwehr geeignet sein; unter mehreren Maßnahmen ist diejenige anzuwenden, die die Allgemeinheit oder den Einzelnen am wenigsten beeinträchtigt, und schließlich darf der zu erwartende Schaden nicht in offenbarem Missverhältnis zum beabsichtigten Erfolg stehen. Eine Reihe häufig vorkommender polizeilicher Maßnahmen, die stärker in Grundrechte eingreifen, sind in den Polizei- und Ordnungsgesetzen speziell geregelt. Zu diesen so genannten Standardmaßnahmen gehören Identitätsfeststellung von Personen, Mitnahme zur Dienststelle (Sistierung), erkennungsdienstliche Maßnahmen, Vorladung und Vorführung, Ingewahrsamnahme, Durchsuchung von Personen und Wohnungen, Beschlagnahme und Sicherstellung.

 

Grundsätzlich sind Maßnahmen der Gefahrenabwehr gegen den so genannten Störer (Polizeipflichtigen, Verantwortlichen) zu richten. Störer ist, wer durch sein Verhalten (oder das Verhalten von ihm beaufsichtigter Personen) die Gefahr verursacht (Verhaltensstörer), aber auch derjenige, der Eigentümer einer Sache ist, von der die Gefahr ausgeht, oder der die tatsächliche Gewalt über diese Sache ausübt (Zustandsstörer). Auf Verschulden kommt es nicht an. Allerdings wird die reine Kausalverantwortlichkeit durch Gesichtspunkte der Risikozurechnung und der Verhaltenspflichten eingeschränkt. Unbeteiligte Dritte (so genannte Nichtstörer) dürfen nur in Anspruch genommen werden, wenn eine gegenwärtige Gefahr nicht anders abgewehrt werden kann (polizeilicher Notstand); sie sind für Nachteile zu entschädigen.

 

Den Ordnungs- und Polizeibehörden ist gesetzlich außerdem die Befugnis verliehen, VO zur vorausschauenden Abwehr künftiger Gefahren zu erlassen (z. B. VO über Leinenzwang für Hunde in öffentlichen Anlagen). Ordnungs- und polizeibehördliche Gebote und Verbote können notfalls mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden.

 

Zwang kann auch ohne vorausgehende Verfügung angewendet werden, wenn dies zur Gefahrenabwehr notwendig ist. Zwangsmittel sind die Ausführung einer gebotenen Handlung auf Kosten des Pflichtigen durch die Behörde selbst oder einen von ihr beauftragten Dritten (Ersatzvornahme), die Festsetzung eines Zwangsgeldes und die Einwirkung auf Personen oder Sachen durch körperlichen Gewalt und durch Waffen (unmittelbarer Zwang). Der Waffeneinsatz ist in den Polizeigesetzen ausführlicher geregelt; einige Polizeigesetze gestatten unter engen Voraussetzungen auch den gezielten tödlichen Schuss (finaler Rettungsschuss). Die polizeiliche Strafverfügung ist nach 1945 abgeschafft worden (Polizeistrafrecht). Bei Ordnungswidrigkeiten ist unter bestimmten Voraussetzungen neben gebührenfreier die gebührenpflichtige Verwarnung zulässig. Polizei- und Ordnungsbehörden können auch Bußgelder verhängen (Buße).

 

 Rechtsschutz im Polizei- und Ordnungsrecht

 

Für den Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Polizei- und Ordnungsbehörden gelten keine Besonderheiten. Verwaltungsakte sind durch Widerspruch und Anfechtungsklage, Realakte durch allgemeine Leistungsklage angreifbar. Hat sich ein Verwaltungsakt (z. B. ein Demonstrationsverbot) schon erledigt, steht die Fortsetzungsfeststellungsklage offen, wenn wegen Wiederholungsgefahr, im Interesse der Rehabilitierung oder zur Vorbereitung eines Schadensersatzprozesses hierfür ein Rechtsschutzinteresse besteht. Polizeiliche Maßnahmen im Rahmen der Strafverfolgung sind grundsätzlich mit den Rechtsmitteln der StPO oder als so genannte Justizverwaltungsakte angreifbar.

 

 Österreich

 

Dem Inhalt der Tätigkeit nach unterscheidet man in Österreich Sicherheitspolizei (allgemeine und örtliche Sicherheitspolizei) und Verwaltungspolizei. Die allgemeine Sicherheitspolizei besteht aus der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit, ausgenommen die örtliche Sicherheitspolizei, und der ersten allgemeinen Hilfeleistungspflicht (§ 3 Sicherheitspolizeigesetz 1991). Zur örtlichen Sicherheitspolizei, die Aufgabe der Gemeinden ist, gehören z. B. die Wahrung des öffentlichen Anstandes oder die Abwehr von ungebührlich störendem Lärm. Verwaltungspolizei umfasst die Abwehr von bereichstypischen Gefahren und den Schutz von materienspezifischen Ordnungsinteressen. Die Aufgaben der Verwaltungspolizei übernehmen in der Regel die jeweiligen Vollzugsbehörden (z. B. wird die Gewerbepolizei von den Bezirksverwaltungsbehörden als Gewerbebehörden ausgeübt). Durch das Sicherheitspolizeigesetz 1991 besonders geregelt ist das öffentliche Sicherheitswesen, also die allgemeine Sicherheitspolizei, die in Unterordnung unter die Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit, die beim Bundesminister für Inneres eingerichtet ist, für jedes Land von einer Sicherheitsdirektion (des Bundes) und für die Verwaltungsbezirke von den Bezirkshauptmannschaften beziehungsweise in den Städten mit eigenem Statut im Regelfall von eigenen Bundespolizeidirektionen wahrgenommen wird.

 

Bei der Aufgabenerfüllung stehen den Polizeibehörden Exekutivorgane in Gestalt bewaffneter und uniformierter Wachkörper zur Verfügung, deren Organisationsstrukturen sehr unterschiedlich sind. Mit Aufgaben der allgemeinen und örtlichen Sicherheitspolizei betraut sind die Bundesgendarmerie (außerhalb der Statutarstädte), die Bundessicherheitswachen als Wachkörper der Bundespolizeibehörden sowie die in einzelnen Gemeinden bestehenden Gemeindesicherheitswachen. Die genannten Exekutivorgane fungieren jeweils als »verlängerter Arm« der Polizeibehörden, indem sie kontrollieren, beraten, allenfalls Anzeige erstatten und nötigenfalls befehlend oder zwangssetzend eingreifen, um Rechtsverletzungen oder andere Störungen der öffentlichen Ordnung vorbeugend oder abwehrend zu bekämpfen.

 

 Schweiz

 

In der Schweiz sind primär die Kantone zuständig für den Erlass polizeilicher Vorschriften. Sie verfügen über stehende Polizeitruppen und andere Kontrollorgane. Die kantonale Polizeihoheit erstreckt sich nur auf das Gebiet des betreffenden Kantons, doch sind die Kantone besonders auf dem Gebiet der Strafverfolgung zu gegenseitiger Rechtshilfe verpflichtet. Der Bund hat hier nur eine beschränkte Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet der Gewerbepolizei, des Straßenverkehrs und des Gesundheitsschutzes. Der Vollzug der bundesrechtlichen Erlasse geschieht weitgehend durch die Kantone, da der Bund über keine dezentralisierte Verwaltung verfügt. Als bundesrechtliches Organ ist die Bundesanwaltschaft und die ihr zugeordnete gerichtliche Polizei zuständig für strafrechtlichen Ermittlungen bei einer Reihe von Delikten, die vom Bundesstrafgericht beurteilt werden. Zum Schutz der öffentlichen Ordnung vor unmittelbarer Gefahr können die kantonalen Regierungen sowie der Bundesrat ohne entsprechende gesetzliche Grundlage VO oder Einzelverfügungen erlassen.

 

Literatur:

 

R. Harnischmacher u. A. F. Semerak: Dt. P.-Gesch. (1986);

 H. Scholler u. B. Schloer: Grundzüge des P.- u. Ordnungsrechts in der Bundesrep. Dtl. (⁴ 1993);

 

Sicherheitspolizeigesetz (SPG), hg. v. H. Fuchs u. a. (Wien ² 1993);

 V. Götz: Allg. P.- u. Ordnungsrecht (¹²1995);

 

Hb. des P.-Rechts, hg. v. H. Lisken u. E. Denninger (²1996).