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Korruption

 

[lateinisch, von corrumpere »verderben«; »bestechen«, »verführen«, »verfälschen«], bezeichnet wissenschaftlich wie im allgemeinen Sprachgebrauch einen weiten Bereich moralisch verwerflicher Sachverhalte, die von Amtsmissbrauch bis zum allgemeinen gesellschaftlichen und politischen Sittenverfall reichen. Die Unschärfe des Begriffs ist dadurch bedingt, dass sowohl Delikte (z. B. Bestechung) wie deren Folgeerscheinungen (staatlicher Zerfall) mit ihm benannt werden, dass er Vorgänge wie Zustände umschreibt. Korruption als Tatbestandsbeschreibung hat in der Öffentlichkeit an Bedeutung gewonnen, seitdem sie ihrer juristischen Verengung (u. a. §§ 331 ff. StGB, aktive und passive Beamtenbestechung) entkleidet und als Ursache der Instabilität zahlreicher Staaten erkannt worden ist.

 

Zu den meistgenannten individuellen oder kollektiven Erscheinungsformen gehören: Unterschlagung, aktive und passive Bestechung (Bestechlichkeit), Vorteilsannahme und -gewährung, Ämterkauf (Simonie), Richter- und Abgeordnetenbestechung, politischer Betrug, politische Erpressung, Nepotismus, Patronage, Klientelismus, Lobbyismus (soweit mit der Drohung von Loyalitätsentzug verbunden).

 

 Entstehung und Begriff der Korruption

 

Korruption lässt sich zu allen Zeiten der Geschichte und in allen Staatsformen nachweisen. Das früheste Dokument ist der babylonische Codex Hammurapi (1700 v. Chr.), in dem Richterbestechung unter Strafe gestellt wurde. Aus Athen ist der erste Korruptionsprozess für das Jahr 462 v. Chr. bekannt. Als »Machiavellian moment« wird im 16. Jahrhundert die Zeit benannt, in der die florentinische Republik nicht mehr fähig ist, den drohenden Zerfall durch die Rückkehr der Bürger zur »virtù«, das ist die Verantwortung vor dem Ganzen, aufzuhalten. Die Entstehung der Bürokratie im Übergang vom Mittelalter zur Neuzeit gilt als der Zeitpunkt, in dem sich Korruption in ihrer modernen Form entwickelte. Mit dem Aufkommen der Massenparteien machte sich Korruption verstärkt in der Politik bemerkbar. In vielen dokumentierten Fällen wird erkennbar, dass Korruption und politische wie wirtschaftliche Macht sich gegenseitig beeinflusst haben.

 

Die Neuzeit hat neben den klassischen Formen der Korruption drei neue Erscheinungsweisen hervorgebracht: 1) die transnationale Korruption, die den nationalstaatlichen Rahmen überschreitet, 2) die Korruption durch transnationale Konzerne, in der sich Loyalitäten vom Staat auf den Konzern verlagern und 3) die Korruption als Folge des Macht- und Wohlstandsgefälles zwischen Industriestaaten und Entwicklungsländern. In diesen verhindert Korruption eine allgemeine Wohlstandsvermehrung, da Entwicklungshilfe oft nur der regierenden politischen Klasse zugute kommt.

 

Der Bedeutungsbreite des Begriffs Korruption und seiner ihn tragenden komplexen Wirklichkeit entsprechend tragen die zahlreichen Definitionen nur bedingt zu einer Präzisierung des Begriffsinhalts bei. Mindestens vier Dimensionen der Korruption sind auseinander zu halten: 1) die Typologie der Korruption (von der Kleinkorruption zur staatsgefährdenden Korruption), 2) die Korruptionsebene (von der lokalen bis zur internationalen Korruption), 3) die Auftrittsebenen (von der Bürokratie bis zur politischen Exekutive), 4) die Akteure der Korruption (von den Wirtschaftsmanagern bis zu den Spitzenpolitikern). Die zunehmende Ausfächerung des Korruptionsphänomens hat es mit sich gebracht, dass die Theorien der Korruption in unterschiedlichen Zeiten auch unterschiedlicher Schwerpunkte ihres Erkenntnisinteresses hervorgehoben haben. Die Interpretation der Korruption z. B. als Resultat einer privaten Verfehlung, als die Ausnutzung einer Marktchance oder als die Verletzung einer öffentlichen Aufgabe hat in den letzten Jahrzehnten an Bedeutung gewonnen. Dieser Interpretationsansatz geht von der strikten Trennung von privater und öffentlicher Sphäre im modernen Staat aus. Wer die damit gesetzten Grenzen zu seinem privaten Vorteil überschreitet, schädigt sowohl den Staat wie die Gerechtigkeit innerhalb der Gesellschaft. Glaubwürdigkeitsdefizite sind die Folge.

 

 Korruption in der gegenwärtigen Zeit

 

Nach dem jahrhundertelangen Rückgang der Korruption in vielen Staaten der westlichen Welt hat ihre Neubelebung zu einer weltweiten Beunruhigung nach dem Zweiten Weltkrieg geführt. Korruption findet sich heute nahezu in allen politischen Systemen. Besonders verbreitet scheint sie dort zu sein, wo - wie in vielen Ländern der Dritten Welt, auch in Nachfolgestaaten der Sowjetunion, in China - die institutionellen Vorkehrungen gar nicht oder nur unzureichend ausgeprägt sind (z. B. rationales Verwaltungshandeln, Gewaltenteilung). Sie tritt aber auch in den westlichen Industriestaaten, zum Teil sogar in erheblichem Umfang, auf. Gründe für sich erhöhende Korruptionsanfälligkeit waren beziehungsweise sind die zunehmende Verflechtung von ökonomischer und politischer Verfügungsgewalt und die immer größere Rolle, die der Staat als Garant der wirtschaftlichen Wohlfahrt in der Volkswirtschaft einnimmt. U. anderen in Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien ist die Korruption aufgrund einiger spektakulärer Fälle, aber auch wegen der Besorgnis gegenüber den Gefahren des organisierten Verbrechens von großer Aktualität. Fallschilderungen in den Medien, Polizeistatistiken und die Mobilisierung von Politik und Öffentlichkeit gegenüber dem organisierten Verbrechen erwecken den Eindruck, als habe Korruption erheblich zugenommen und sei geradezu das »Delikt unserer Zeit«. Man neigt hier zwar oft dazu, von einer strafrechtlichen Bewertung oder Einordnung »anstößiger« Vorgänge als kriminelle Handlungen abzusehen, sie als Skandale oder »Affären« (z. B. Lockheed-, Watergate-, Parteispendenaffäre) wahrzunehmen und zu klassifizieren und sie als partielle, vielleicht sogar typische Ausdrucksformen der politischen Kultur zu betrachten. Demgegenüber steht heute die Ausübung von Herrschaft aber unter einem weit höheren Legitimationsdruck als früher, sodass Verhaltensweisen, die man früher kaum problematisiert hatte, zunehmend »skandalfähig« geworden sind. Folglich musste in Deutschland aufgrund des öffentlichen Protestes Anfang der 1980er-Jahre das Vorhaben der »Steueramnestie« für steuerhinterziehende Parteispender abgebrochen werden. Auch in Frankreich hat man Mitte 1995 eine Generalamnestie wegen Bestechungsdelikten, die von mehr als 70 der Korruption verdächtigten oder angeklagten ehemaligen Ministern, Bürgermeistern, Abgeordneten, Gewerkschaftsführern, Bankiers und Bauunternehmern nach der Wahl erwartet wurde, abgelehnt. In den Augen der Bürger erschüttert die Korruption das Vertrauen in die Integrität des Staates, seiner Institutionen und Funktionsträger. Ihr gehäuftes Auftreten nährt die Besorgnis über den Zustand des Gemeinwesens und hat Signalwirkung. Gesellschaft und Staat, ja die politische Kultur schlechthin stehen auf dem Prüfstand. Deshalb bietet die Korruption der sozialen Herrschaftskritik ein sehr ergiebiges Feld im Gegensatz zu Individualverfehlungen wie Untreue oder Steuerhinterziehung, so schadensträchtig diese auch sein mögen; selbst bei Verrat von Betriebsgeheimnissen, Spionage und Landesverrat, um faktisch benachbarte Tatbestände einzubeziehen, sieht man sich noch der Verfehlung des Einzelnen gegenüber.

 

Im modernen Verwaltungsstaat mit seinem Anspruch, demokratisch, rechts- und sozialstaatlich, d. h. zweckrational, objektiv und unpersönlich zu handeln, erhält Korruption eine besondere Bedeutung, denn der Korruption fallen nicht nur existenziell notwendige Ressourcen zum Opfer, sondern sie rüttelt geradezu an Selbstverständnis, Glaubwürdigkeit und Legitimation des Gemeinwesens, insbesondere wenn Führungseliten in sie verwickelt sind. Insofern verbindet sich mit dem Hinweis auf Korruption eine sozialkritisch-denunziatorische Funktion. Dem kommen die Vagheit und Konturenlosigkeit des Korruptionsbegriffs entgegen, der offenbar für unterschiedlich motiviertes Unbehagen Raum bietet. Ebenso aufschlussreich wie treffend wird die Korruption in die »Grauzone zwischen Recht und Politik« gerückt. Darin kommt zum Ausdruck, dass scheinbar nur bestimmte Fälle geeignet sind, Staat und Gesellschaft nachhaltig zu erschüttern. Zu denken ist etwa an die Korruption von Ministern oder an die Abgeordnetenbestechung (Wahldelikte).

 

In Italien z. B. ist die mittlerweile allgegenwärtige Korruption zum festen Bestandteil des gesellschaftlichen und politischen Systems geworden und scheint die wirtschaftlichen, sozialen und politischen Entwicklungsmöglichkeiten des Landes zu bestimmen. In Deutschland, das in den letzten 150 Jahren wegen der Staatstreue seiner Beamten als fast korruptionsfrei galt, tritt Korruption nunmehr im Bereich von Politik, Wirtschaft und Verwaltung auf. Dabei ist ihr Ausmaß nur schwer einzuschätzen. Vor dem Hintergrund, dass nicht alle Korruptionsfälle bekannt werden oder zur Anzeige, geschweige zur Aburteilung gelangen, geben amtliche Statistiken keine genauen Aufschlüsse über das wirkliche Ausmaß der Korruption. Zwar waren nach einer neueren Spezialstatistik des Bundeskriminalamts 1994 in Deutschland in fast 2 000 Fällen Beamte in Korruptionsdelikte verwickelt, doch werden jährlich kaum mehr als 200 Verurteilungen wegen Bestechungsdelikten ausgesprochen. Da es in derartigen Fällen typischerweise an Individualopfern mangelt (geschädigt sind öffentliche Haushalte, Unternehmen), hängen Erfassung und Verfolgung der Straftaten in erheblichem Grade von der Struktur und Intensität sowohl der internen Kontrolle der geschädigten Institution als auch der Strafverfolgung ab. Es ist daher umstritten, ob die Korruption zugenommen hat oder sich nur die Sensibilität der Öffentlichkeit gewandelt hat. Hinzu kommt, dass in Deutschland die polizeiliche Kriminalstatistik Korruptionsdelikte erst seit 1994 aufgeschlüsselt erfasst. Deshalb lässt sich auch schwer abschätzen, ob Bundes- und Landesbehörden stärker betroffen sind als kommunale Einrichtungen. Als häufig korruptionsfördernde Konstellationen werden die systemimmanent zwangsläufige Nähe und die intensive Berührung zwischen Wirtschaft und Verwaltung sowie die damit einhergehende Informationsweitergabe angesehen, ferner die Kompetenzhäufung bei einzelnen Sachbearbeitern, die sich verwischenden Grenzen zwischen (noch) sozialer Üblichkeit und (bereits) strafbewehrtem Tun, aber auch das fehlende Unrechtsbewusstsein bei den Betroffenen. Letzteres manifestiert sich bei einzelnen Tätern nach empirischen Feststellungen selbst dort, wo die Strafbarkeit offensichtlich ist, weshalb manche Beobachter dieses Verhalten als Indikator eines allgemeinen Werteverfalls deuten, der in der Gesellschaft festzustellen sei. Als Korruptionsziele gelten dabei insbesondere Vergabe- und Genehmigungsstellen und die Beschaffungsabteilungen.

 

Vom Amtsmissbrauch durch Korruption sind nicht nur politische Ebenen, sondern auch Stellen der öffentlichen Verwaltung betroffen. Zu Beginn der 1990er-Jahre erregten einige Korruptionsfälle Aufsehen, z. B. die Vorgänge um das Münchner Klärwerk II, den Flughafen München II, Bestechungsaffären bei der Treuhandanstalt, bei Polizeiverwaltungen im Zusammenhang mit der polizeilichen Ausrüstungsbeschaffung oder bei Finanzverwaltungen im Zuge behördlichen »Entgegenkommens« beim Erlass von Steuerbescheiden.

 

In der Korruptionsstatistik sind Amtsträger in der Bauverwaltung, die mit der Vergabe von Aufträgen befasst sind und bestochen werden, stark vertreten. Die Häufigkeit unzulässiger Preisabsprachen lässt sich nur vermuten, die Dunkelziffer wird als sehr hoch veranschlagt. Bis zu 90 % der von der öffentlichen Bauverwaltung ausgeschriebenen Projekte sind mancherorts bereits im Vorfeld zwischen den Beteiligten abgesprochen. Das Bundeskartellamt geht bundesweit von 40 bis 50 % realisierter Absprachen aus. Der durch Ausschreibungsbetrug und Korruption verursachte volkswirtschaftliche Schaden wird in Milliardenhöhe geschätzt. Offenbar besteht dort ein erhöhtes Risiko der Korruption, wo die gewöhnlichen Kontrollmechanismen innerhalb der Verwaltung stark eingeschränkt sind oder versagen. Dies trifft auch auf Großunternehmen zu, wie neue Fälle (z. B. in der Automobilindustrie) gezeigt haben. Weiterhin ist festzustellen, dass Korruption dort wahrscheinlich ist, wo viel Geld auf dem Spiel steht und wo externe Abhängigkeiten bestehen. Das ist z. B. dann der Fall, wenn der Staat Alleinabnehmer für bestimmte Produkte (z. B. militärische Güter) ist oder Großaufträge in Millionenhöhe vergibt.

 

Bestechung und Vorteilsannahme sind fast überall im Bereich des öffentlichen Dienstes kriminalisiert. Dennoch bestehen zwischen einem »Bakschisch« z. B. in Form eines eher geringen Geldbetrages, durch den eine Gefälligkeit erkauft wird - z. B. bei der Einreise in ein Entwicklungsland, um eine schnellere Passkontrolle zu erreichen -, und der Parteispendenaffäre oder der Bestechung staatlicher Amtsträger gravierende Unterschiede in Dimension und Tragweite. Deshalb wird bei Korruptionserscheinungen danach differenziert, dass Fälle so genannter Kleinkorruption von schweren Korruptionsfällen abgehoben werden und ferner zwischen Korruption im öffentlichen Bereich (politische Korruption) und solcher in der Privatsphäre, einschließlich so genannter Wirtschaftskorruption, unterschieden wird. Voraussetzung für die politische Korruption ist ein Verstoß gegen allgemeinwohlbezogene Interessen im Rahmen einer öffentlich zu verantwortenden Tätigkeit, also einem Amt, zugunsten von Privatbelangen. Hier liegt überwiegend das Hauptgebiet der gegenwärtigen Korruptionsproblematik.

 

Im Bereich der privaten Wirtschaft ist die Abgrenzung zwischen üblichen und als unproblematisch empfundenen Aufmerksamkeiten für den Geschäftspartner und strafbarer Einflussnahme noch schwerer zu ziehen. Innerhalb der einzelnen Branchen ist auch umstritten, ob Korruption in der Wirtschaft eine erhebliche Rolle spielt, oder ob es sich bei den bekannt gewordenen Fällen nur um »schwarze Schafe« handelt. Generell wird in diesem Bereich eine geringe Anzeigebereitschaft seitens der Unternehmen vermutet, was aufgrund der Tatsache, dass Bestechung von Angestellten (§ 12 Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, UWG) als Antragsdelikt gestaltet wurde, zu einer sehr geringen strafrechtlichen Verfolgung der Korruption in der privaten Wirtschaft führte. Das Gesetz zur Bekämpfung der Korruption vom 13. 8. 1997 brachte inzwischen v. a. folgende Veränderungen: In das StGB wurde ein neuer Abschnitt »Straftaten im Wettbewerb« (§§ 298-302) aufgenommen. Für Bestechung und Bestechlichkeit im geschäftlichen Verkehr in der privaten Wirtschaft (§ 299 StGB) ist jetzt Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe vorgesehen, jedoch wurde der Tatbestand, wie bereits der nunmehr aufgehobene § 12 UWG, als Antragsdelikt ausgestaltet (ausgenommen besonders schwere Fälle). Nach § 298 StGB sind wettbewerbsbeschränkende Absprachen bei Ausschreibungen (Ausschreibungsbetrug) mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bedroht. Der Strafrahmen für Straftaten im Amt (Vorteilsannahme, § 331 StGB, und Vorteilsgewährung, § 333 StGB) wurde erhöht und gleichzeitig das so genannte »Anfüttern« (geht der Bestechung häufig voran), d. h. das Gewähren von Zuwendungen an Beamte sowie die Annahme dieser Leistungen, auch wenn keine Diensthandlung als Gegenleistung erbracht wird, unter Strafe gestellt. Des Weiteren wurden zur Bekämpfung der Korruption bestimmte Änderungen im Recht des öffentlichen Dienstes beschlossen.

 

Bei den genannten Vorgängen handelt es sich um »freiwillige«, nicht um erzwungene Austauschbeziehungen. Es gibt jedoch Übergänge zu Erpressung und zu Gewalthandlungen durch organisiertes Verbrechen, insbesondere in Italien oder z. B. in Russland. Im Rahmen der Ermittlungen gegen organisierte Kriminalität kam es auch in Deutschland erstmals zu Korruptionsvorwürfen gegenüber den Strafverfolgungsbehörden, wenn z. B. Polizeibeamte gegen entsprechende Zuwendungen Razzien in Spielsalons oder Bordellen den Betreibern vorher angekündigt hatten. Korruption erscheint in diesem Zusammenhang als ein Teil der organisierten Kriminalität.

 

Allerdings lässt sich nicht verkennen, dass Korruptionsformen in manchen Staaten in traditionelle Sozialbeziehungen eingebunden sind und dort auch weithin toleriert werden (z. B. in Italien und Japan, aber auch in vielen Ländern der Dritten Welt). Dies wird durch eine neuere Studie belegt, wonach Deutschland in dem 41 Länder umfassenden Index bei der Bestechlichkeit auf dem 13. Platz rangiert. Schlechter schneiden etwa die USA, Österreich, Frankreich, Belgien und Luxemburg sowie Japan und Italien ab; Schlusslichter bilden China und Indonesien. Die unbestechlichsten Auftraggeber befinden sich nach der Studie in Neuseeland, gefolgt von Dänemark, Singapur, Finnland sowie Kanada, Schweden und der Schweiz. Was Gesellschaftsreformen ebenso wenig wie Gesetze zu ändern vermögen, ist jedoch die Tatsache, dass Amtsträger Ermessensspielräume haben und Entscheidungen treffen müssen. Deshalb kann es nur Aufgabe der Korruptionskontrolle sein, im Bewusstsein der Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht die Zahl der Einbruchstellen und Einfallstore für Korruption möglichst gering zu halten. Maßnahmen zur Vorbeugung und Eindämmung der Korruption sind u. a. regelmäßig stattfindende interne Kontrollen oder Rotationen im Bereich der Verwaltung.

 

Geeignete rechtliche, institutionelle und ökonomische Rahmenbedingungen reichen zur wirksamen Bekämpfung der Korruption nicht aus; es wird immer wieder auf die Unverzichtbarkeit ethischer Werte, besonders bei den in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft Verantwortlichen, sowie auf einen durch Pressefreiheit geschützten verantwortungsbewussten politischen Journalismus hingewiesen. Darüber hinaus lässt sich, und zwar weltweit, auf die Absicherung eines berufsethisch vertretbaren Verhaltens der Amtsträger durch Disziplinar- und Strafrecht nicht verzichten. Daher wird in den meisten Ländern korruptes Verhalten von Amtsträgern mit Strafe bedroht. Aufgrund dessen lassen sich die internationalen Bestrebungen von einem engeren Korruptionsbegriff leiten, der auch strafrechtlich fassbar ist. Ein weiter Korruptionsbegriff, der sich um die allgemeine Verderbtheit und den Sittenverfall rankte, erschiene als zu unspezifisch für eine in die Tagespolitik implementierbare Antikorruptionsstrategie. Internationale und zwischenstaatliche Organisationen widmen sich zunehmend dem Problem der Korruption, jedoch haben sich internationale Organisationen bisher auf Maßnahmen des »soft law« beschränken müssen. Dies vor allem deshalb, weil die nationalen Regierungen keine Handhabe bieten wollen, gegen sie vorzugehen. Aus diesem Grund ist man über das Stadium von Empfehlungen bisher nicht hinausgekommen. Zu den wichtigsten Initiativen dieser Art gehört eine Empfehlung der OECD gegen die Korruption im internationalen Geschäftsverkehr vom Mai 1994. Eine Antikorruptionskonvention des Europarats wird gegenwärtig diskutiert. Die international verbreitete und in Deutschland im Gegensatz zu den USA noch immer zulässige steuerliche Absetzbarkeit von Bestechungs- und Schmiergeldern bei aktiver Bestechung von Auftraggebern im Ausland (zwar gegebenenfalls unter Offenlegung des Empfängers) unterstreicht die Dringlichkeit einer internationalen Regelung. In Deutschland soll der Steuerabzug von an ausländischen Amtsträger gezahlten Schmier- und Bestechungsgeldern, wie aus einem Gesetzentwurf hervorgeht, verboten werden. Der hier entstehende jährliche Verlust von Steuereinnahmen durch Korruption wird von den Staatsanwaltschaften auf etwa 600 Mio. DM geschätzt. Ferner können die Harmonisierung der Rechtsordnungen sowie die Einrichtung von grenzüberschreitenden Kommissionen als Verfolgungsorgane und ein intensiver Rechtshilfeverkehr zwischen den Staaten der Korruption besser entgegenwirken.

 

Literatur:

 

D. G. Rasch: Die Bekämpfung des Bestechungsunwesens im Wirtschaftswettbewerb in der Bundesrep. Dtl. u. in den übrigen Mitgl.-Staaten der Europ. Gemeinschaft (1985);

 

Polit. K., hg. v. J. Bellers (1989);

 K. Rennstich: K. Eine Herausforderung für Gesellschaft u. Kirche (1990);

 

Zw. Kooperation u. K. Abweichendes Verhalten in der Verw., hg. v. A. Benz u. a. (1992);

 P. Bernasconi: Internat. Antikorruptionskonvention. Entwurf u. Komm., in: Aspekte des Wirtschaftsrechts, hg. v. H. U. Walder u. a. (Zürich 1994);